بررسی نکات شفاف و غیرشفاف در بودجه ۹۹

رشد ۱۴۳ درصدی دیون!

اگر بودجه را به دو بخش منابع و مصارف تقسیم کنیم، مصارف دولت وابسته به پیش‌بینی درست منابع است. به‌عبارت عامیانه‌تر، دولت باید هزینه‌های خود را با جیب خود مطابقت دهد و اگر بیشتر از جیب خود هزینه کند، اصطلاحا می‌گویند با کسری بودجه مواجه است.

پس بودجه خوب بودجه‌ای است که پیش‌بینی درآمد و هزینه‌های آن از یک الگوی منطقی برخوردار باشد. در این زمینه در گزارش دیگری به موضوع مصارف بودجه خواهیم پرداخت و در این گزارش صرفا روی منابع بودجه عمومی چراغ‌قوه انداخته‌ایم.

مقایسه جزئیات منابع بودجه عمومی سال ۹۹ دولت با قانون بودجه سال ۹۸ نشان می‌دهد کل منابع بودجه عمومی با رشد هشت‌درصدی از ۴۴۸ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۸ به ۴۸۴ هزار و ۵۹۷ میلیارد تومان در سال ۹۹ خواهد رسید. براساس داده‌های ارائه‌شده، از منابع بودجه عمومی ۴۸۴ هزار و ۵۹۷ میلیارد تومانی سال آینده، ۵۴ درصد از آن (۲۶۱ هزار میلیارد تومان) را درآمدهایی چون درآمد مالیات، درآمدهای حاصل از فروش اموال دولتی، فروش کالا و خدمات دولتی، جرایم و خسارات و سایر درآمدها تشکیل می‌دهد. ۲۱ درصد از آن (۹۹ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان) را واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای شامل نفت و فرآورده‌های نفتی و فروش اموال منقول و غیرمنقول تشکیل می‌دهد و درنهایت ۲۶ درصد از آن (۱۲۴ هزار میلیارد تومان) را نیز واگذاری دارایی‌های مالی شامل فروش اوراق مالی، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و منابع صندوق توسعه ملی تشکیل می‌دهد.

همچنین مقایسه منابع این بودجه ۴۸۴ هزار میلیارد تومانی با منابع بودجه عمومی در قانون بودجه نشان می‌دهد بخش درآمدها (درآمد مالیات، درآمدهای حاصل از فروش اموال دولتی، فروش کالا و خدمات دولتی، جرایم و خسارات و سایر) از ۲۳۹ هزار میلیارد تومان در سال ۹۸ با رشد ۹ درصدی در سال آینده ۲۶۱ هزار میلیارد برآورد شده است.

خش واگذاری دارایی‌ها، از ۱۵۸ هزار میلیارد تومان در قانون بودجه سال ۹۸ با کاهش ۳۷ درصدی ۹۹ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان خواهد بود (کاهش سهم نقش نفت در بودجه)؛ اما مهم‌ترین بخش بودجه سال آینده، مربوط به واگذاری دارایی‌های مالی است. در این بخش بررسی‌ها نشان می‌دهد در قانون بودجه سال ۹۸ مقدار آن ۵۱ هزار میلیارد تومان بوده که این مقدار با رشد ۱۴۳ درصدی برای سال آینده ۱۲۴ هزار میلیارد تومان برآورد شده است.

درآمد مالیاتی ۱۹۵ هزار میلیاردی از کجا تأمین می شود؟

بررسی داده‌های بودجه سال آینده نکات جالب‌توجهی دارد که ازجمله آنها می‌توان به درآمدهای مالیاتی اشاره کرد. براساس این داده‌ها، از کل منابع ۴۸۴ هزار و ۵۹۷ میلیارد تومانی بودجه سال آینده، حدود ۱۹۵ هزار میلیارد تومان یا حدود ۴۰ درصد از کل منابع بودجه عمومی باید از محل درآمدهای مالیاتی تامین شود.

همچنین درآمدهای مالیاتی دولت در قانون بودجه سال ۹۸ حدود ۱۵۳ هزار میلیارد تومان بوده که حالا دولت برای سال آینده این درآمدها را ۲۷ درصد بیشتر از سال ۹۸ پیش‌بینی کرده است. اما درآمد ۱۹۵ هزار میلیارد تومانی از مالیات‌ها در حالی است که دولت هرچند اقداماتی را در راستای شناسایی درآمدهای جدید مالیاتی کرده، با این حال یکی از بخش‌های اصلاح ساختار بودجه را که تدوین سیستم مالیاتی عادلانه و بهینه بود، انجام نداده است.

گسترش پایه‌های مالیاتی بر بخش‌های غیرمولد، شناسایی فراریان مالیاتی و دریافت مالیات از آنان، حذف معافیت‌های مالیاتی غیرضرور، راه‌اندازی کامل سیستم جامع مالیاتی و… اقداماتی است که به اعتقاد کارشناسان اقتصادی بدون برنامه‌ریزی برای تحقق این اقدامات، چشم طمع به پایه‌های مالیاتی فعلی علاوه‌بر فشار مضاعف بر بخش‌های تولیدی، با عدم تحقق درآمد مالیاتی پیش‌بینی‌شده، دولت را نیز با کسری بودجه مواجه خواهد کرد.در کنار مالیات، درآمدهای حاصل از فروش اموال دولتی، فروش کالا و خدمات دولتی، جرایم و خسارات و سایر درآمدها نیز بخش‌های دیگری هستند که منابع ۲۶۱ هزار میلیارد تومانی بخش درآمدها را تشکیل می‌دهند که شامل ۳۰ هزار و ۵۰۹ میلیارد تومان درآمدهای حاصل از فروش اموال دولتی، ۱۱ هزار و ۲۷۵ میلیارد تومان فروش کالا و خدمات دولتی، پنج‌هزار و ۶۴۶ میلیارد تومان جرایم و خسارات و ۱۸ هزار میلیارد تومان نیز مربوط به سایر درآمدهاست.

 ۸۰ هزار میلیارد تومان انتشار اوراق

طبق داده‌های لایحه بودجه سال ۱۳۹۹، از ۱۲۴ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان منابع بخش واگذاری‌های دارایی‌های مالی بودجه عمومی دولت، ۸۰ هزار میلیارد تومان آن مربوط به فروش اوراق مالی اسلامی، ۱۱ هزار و ۴۸۷ هزار میلیارد تومان آن مربوط به درآمد ناشی از واگذاری شرکت‌های دولتی، ۳۰ هزار میلیارد تومان آن مربوط به منابع صندوق توسعه ملی و سه‌هزار میلیارد تومان آن نیز مربوط به سایر منابع است.

۴۸ هزار میلیارد تومان نفت در بودجه

بررسی داده‌های لایحه بودجه سال ۹۹ نشان می‌دهد از منابع ۹۸ هزار و ۸۴۵ میلیارد تومانی بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، ۴۸ هزار و ۲۹۹ میلیارد تومان آن مربوط به منابع نفت و فرآورده‌های نفتی، ۴۹ هزار و ۵۴۶ میلیارد تومان مربوط به منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال دولتی و هزار میلیارد تومان نیز مربوط به سایر درآمدهاست.

۹۵ درصد بودجه شرکت دولتی در اختیار ۱۵ شرکت

بررسی داده‌های آماری نشان می‌دهد بودجه شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۲ (سال اول شروع به‌کار دولت روحانی) حدود ۶۹۴ هزار میلیارد تومان بوده که در لایحه بودجه سال آینده این میزان ۱۴۸۳ هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده است.

به‌عبارت دیگر، بودجه این شرکت‌ها طی دوره دولت روحانی رشد ۱۱۴ درصدی داشته است. همچنین در لایحه بودجه سال آینده اگرچه بودجه شرکت‌های دولتی ۱۶ درصد رشد داشته اما باید توجه داشت که این میزان در قانون بودجه سال ۹۸ رشد ۵۲ درصدی را تجربه کرده بود (البته رشد نرخ ارز در این تغییرات بی‌تاثیر نبود).

یکی از موارد قابل‌تامل در بودجه شرکت‌های دولتی، عدم ورود مجلس به تاریکخانه این نهادهای دولتی بود، به‌طوری که برای سال‌های سال مجلس با این استدلال که بررسی بودجه صدها شرکت دولتی امری زمان‌بر است، راه هرگونه تحقیق و تفحص از آنها را نیز عملا بسته بود. اما بررسی‌ها نشان می‌دهد در قانون بودجه سال ۱۳۹۸، ۱۵ شرکت دولتی ۹۰ درصد از بودجه ۱۲۷۴ هزار میلیارد تومانی شرکت‌های دولتی را به خود اختصاص داده بودند و در لایحه بودجه سال جاری نیز این ۱۵ شرکت حدود ۹۵ درصد از بودجه ۱۴۸۳ هزار میلیارد تومانی شرکت‌های دولتی را به خود اختصاص داده‌اند. بر این اساس کافی است مجلس فقط به دخل و خرج همین ۱۵ شرکت چراغ‌قوه بیندازد تا مشخص شود بازدهی این شرکت‌ها این‌قدر پایین است. در جدول اسامی این ۱۵ شرکت در قانون بودجه ۹۸ و لایحه بودجه ۹۹ آمده است.

مالیات از شرکت‌های دولتی کمتر از نیم‌درصد درآمد

طبق اطلاعات لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ از بودجه ۱۴۸۳ هزار میلیارد تومانی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، ۱۲۴۳ هزار میلیارد تومان آن از منابع درآمدهای شرکت‌های دولتی و مابقی از استقراض بانکی و… تامین می‌شود. اما نکته جالب‌توجه اینکه طبق اطلاعات مالیات این شرکت‌ها فقط پنج‌هزار و ۷۸۸ میلیارد تومان است که ۰.۳۹ درصد از کل درآمدهای آنها را تشکیل می‌دهد.

   کسری ۲۲ هزار میلیاردی بودجه عمرانی

داده‌نمای بودجه سال ۹۹ نشان می‌دهد بودجه عمرانی سال آینده حدود ۷۰ هزار و ۳۶۴ میلیارد تومان خواهد بود. بررسی‌ها نشان می‌دهد در سال‌های گذشته، طی سه‌سال بودجه عمرانی مصوب در حدود ۶۰ تا ۶۲ هزار میلیارد تومان بوده که معمولا حدود ۷۰ درصد آن محقق شده است. در بودجه سال آینده نیز به‌نظر می‌رسد با توجه به تجربه سال‌های گذشته، رقم ۷۰ هزار میلیاردی بودجه عمرانی محقق نخواهد شد.

این امر علاوه‌بر تجربه سال‌های گذشته، زمانی قابل باور خواهد بود که بدانیم براساس اظهارات نوبخت، رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور، درآمد نفتی در بودجه سال آتی از بودجه جاری دولت حذف و صرفا در بخش بودجه عمرانی مصرف خواهد شد. حال از آنجاکه درآمد نفتی بودجه حدود ۴۸ هزار و ۲۹۸ میلیارد تومان برآورد شده، با توجه به امکان کسری کل بودجه عمومی، به‌نظر می‌رسد حدود ۲۲ هزار میلیارد تومان از بودجه عمرانی محقق نخواهد شد.

بودجه امسال کسری بیش از ۱۰۰ هزار میلیارد تومانی دارد

وحید شقاقی‌شهری، اقتصاددان و عضو هیات‌علمی دانشگاه خوارزمی تهران در تحلیل اعداد و ارقام کلان بودجه سال ۹۹ می‌گوید: «بودجه سال آینده که امروز از سوی دولت به مجلس ارائه شد،  را به‌صورت نهفته در دل خود دارد. با نگاهی به اعداد و ارقام کلی بودجه می‌توان به ۶ حفره در این بودجه اشاره کرد که این موارد نشان می‌دهد اصلاح ساختاری بودجه که از سال ۱۳۹۷ با توصیه رهبر معظم انقلاب و درخواست اقتصاددانان، دولت وعده اصلاح آن را داده بود، عملا محقق نشده و بودجه سال آینده نیز شبیه به سال‌های قبل است که شرایط تحریمی نداشتیم.

مورد اول: انتشار ۸۰ هزار میلیارد تومان اوراق مالی است. باید توجه داشت دولت در حالی طی سال آینده قصد فروش این مقدار اوراق را دارد که بازار اقتصاد ایران کشش این میزان فروش اوراق مالی را ندارد و محقق هم نخواهد شد.

مورد دوم: علاوه‌بر اوراق مالی، دولت قصد دارد حدود ۴۹ هزار میلیارد تومان از منابع بودجه عمومی را از فروش و واگذاری مالکیت اموال عمومی منقول و غیرمنقول خود به دست بیاورد. در این مورد نیز در تحقق این مقدار فروش اموال دولتی تردید وجود دارد.

مورد سوم: ۱۹۵ هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی هم که دولت در بودجه پیش‌بینی کرده، خوش‌بینانه است و احتمالا بین ۱۰ تا ۲۰ هزار میلیارد تومان امکان تحقق نخواهد داشت. به این دلیل که دولت پایه جدید مالیاتی اضافه نکرده و معافیت‌ها هم سر جای خود قرار دارد. لذا با توجه به اینکه اقتصاد ایران امسال در شرایط رکودی است در نتیجه امکان تحقق این درآمد مالیاتی در سال آینده هم محل تردید است.

مورد چهارم: دولت قصد دارد ۳۰ هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی برداشت کند که این موضوع علاوه‌بر آنکه موجب از کار انداختن هدف اولیه تشکیل صندوق توسعه ملی است، همچنین به‌معنای دست‌اندازی به منابع بانک مرکزی نیز تفسیر می‌شود. لذا اینکه دولت قصد دارد ۳۰ هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی برداشت کند به‌معنای آن است که به بانک مرکزی دستور می‌دهیم ۳۰ هزار میلیارد تومان به حساب صندوق توسعه ملی چاپ کند، بانک مرکزی ذخایر ارزی خود را به ارزش ۳۰ هزار میلیارد تومان افزایش می‌دهد و به این میزان پول چاپ می‌کند. در اینجا نه‌تنها پول به صندوق توسعه ملی اضافه نکرده‌ایم بلکه از آن برداشت هم کرده‌ایم که موضوع عجیبی برای خود من بود، چراکه این چاپ پول با ضریب فزاینده هفت‌برابری فعلی، به‌معنی افزایش ۲۱۰ هزار میلیارد تومانی رشد نقدینگی را در پی خواهد داشت. بر این اساس این اقدامات عملا مانع استقلال بانک مرکزی و خود این مساله یکی از بزرگ‌ترین چالش‌های امسال و سال آینده خواهد بود.

مورد پنجم: دولت ۷۰ هزار میلیارد تومان برای بودجه عمرانی در نظر گرفته است. از آنجاکه رئیس سازمان برنامه و بودجه گفته است کل درآمد حاصل از نفت در بودجه را صرف بودجه عمرانی می‌کنیم، حال این سوال مطرح است که با منابع ۴۸ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده از محل فروش نفت، چگونه بودجه عمرانی ۷۰ هزار میلیارد تومان محقق خواهد شد؟ به‌عبارت دیگر، همین دو عدد به‌خوبی نشان می‌دهد این رقم درصورت محقق شدن کل بودجه نفتی، بودجه عمرانی نقدا ۲۲ هزار میلیارد تومان با کسری مواجه خواهیم بود. در نتیجه این مساله بیانگر آن است که بودجه عمرانی ما هم وضعیت خوبی نخواهد داشت.

مورد ششم: این مورد مربوط به شرکت‌های دولتی است. موضوعاتی ازجمله عدم شفافیت در عملکرد، فساد صورت‌گرفته، هزینه‌های اضافی‌ آنها و حیاط‌خلوت‌بودن‌شان ازجمله مشکلات شرکت‌های دولتی است. این شرکت‌ها باید عملا کمک‌حال دولت باشند ولی در واقعیت هزینه‌های آنها به‌نحوی بسته می‌شود که فزاینده است و سودی نصیب دولت نمی‌شود، در حالی که سود این شرکت‌ها باید به‌گونه‌ای باشد که مالیاتی نصیب دولت کند و در بودجه عمومی دولت اضافه شود.

شرکت‌های دولتی باید هزینه‌هایشان را کاهش می‌دادند و عملکردشان شفاف می‌شد، اما مشکل اینجاست که این شرکت‌ها درآمد و هزینه‌هایشان را برابر عنوان می‌کنند و سودی ندارند که این هم به عدم شفافیت آنها برمی‌گردد و عملا هزینه‌زاست. پشت این شرکت‌های دولتی فساد و ناکارآمدی است در نتیجه این شرکت‌ها باید سودآور می‌شدند و از این سود مالیات می‌دادند اما وقتی با هزینه‌های فزاینده در شرکت‌های دولتی روبه‌رو می‌شویم که این هزینه‌ها موجب ناچیزشدن سود شرکت‌های دولتی می‌شود.

حرف من این است که زمانی باید تلاش می‌شد این شرکت‌ها درآمدهای خود را افزایش و هزینه‌هایشان را کاهش دهند و سود افزایش و فزاینده نصیب‌شان شود و درصدی از آن را به‌صورت مالیات به دولت بدهند و دولت بتواند روی این منابع حساب کند، اما متاسفانه این شرکت‌ها سودآور نبوده و بیشتر هزینه‌زا هستند، در نتیجه اگر با همین روال پیش برویم، دولت باید به خود این شرکت‌ها کمک کند. متاسفانه شرکت‌های دولتی ما به‌جای اینکه سودآور و سودهای کلان داشته باشند، به دلیل ناکارآمدی هزینه‌زا شده‌اند و به‌جای اینکه به دولت کمک کنند، خود دولت باید به این شرکت‌ها کمک کند و این نقض غرض است و نشان از عملکرد معیوب شرکت‌های دولتی کشورمان دارد.»

 اصلاحات ساختاری در بودجه ۹۹ شبیه طنز است

عملا اصلاح ساختار در نظام بودجه‌ریزی محقق نشد در حالی که قرار بود بودجه مبتنی‌بر عملکرد و برنامه باشد و به دستگاه‌ها مبتنی‌بر عملکرد، هدف و ماموریت‌شان بودجه تخصیص داده شود. ۲۰ سال است که این شعار را می‌دهیم و قرار بود بودجه باید مبتنی‌بر مالیات بسته شود و قرار بود نفت را از بودجه کنار بگذاریم و کسری بودجه باید حذف می‌شد. قرار بود دست‌درازی به منابع صندوق توسعه ملی از بین برود و تازه قرار بود امسال ۳۶ درصد از درآمد حاصل از نفت را به صندوق توسعه ملی واریز می‌کردیم اما هر آنچه باید در اصلاح ساختار بودجه‌ریزی محقق می‌شد و رهبری دستور آن را داده بودند و ما سالیان سال است که حرفش را می‌زنیم و این مساله در سال ۹۷ عملا خودش را نشان داد، همه عامیانه بگویم «رو هوا» رفت. بودجه سال ۹۹ شبیه لوایح سال گذشته است که تازه ایرادات آن هم بیشتر شده.

قرار بود دگرگونی‌ای اساسی در نظام مالیاتی شکل بگیرد، به این معنا که معافیت‌های مالیاتی ساماندهی شود، پایه‌های جدید اضافه شود و پایه‌های موجود اصلاح شده و جلوی فرار مالیاتی گرفته شود، در حالی که انتظارات در این حوزه برآورده نشد. بخشی از این کار هم عملا سیاسی است و ارتباطی به وزارت اقتصاد ندارد چون وزارت اقتصاد پیشنهاد می‌دهد اما نهادهای سیاسی ما تصویب نمی‌کنند.

سرانجام معافیت‌های مالیاتی در مجلس مصداق این مساله است که مشخص نیست به چه سرانجامی رسید. در نتیجه همه این مسائل به دولت مرتبط نمی‌شود، درواقع می‌خواهم بگویم دولت و مجلس هر دو در این مساله دخیل هستند. خود معافیت‌ها به‌معنای عدم شفافیت است و وام و فساد تلقی می‌شود. البته همه معافیت‌های مالیاتی هم این‌گونه نیست اما بخش عمده‌ای از معافیت‌های مالیاتی به‌معنای رانت و فساد است.

گفته می‌شود ۵۰ تا ۶۰ هزار میلیارد تومان در اقتصاد ایران معافیت‌های مالیاتی داده می‌شود که ۳۰ تا ۴۰ هزار میلیارد تومان از موارد با فساد و رانت روبه‌رو است. مجلس نباید این موارد را تصویب کند. من بارها در گفت‌وگوهایم چه در صداوسیما و چه در مجلس نسبت به این مساله هشدار دادم اما پشت این موارد رانت و فساد وجود دارد یا بحث فرار مالیاتی ازجمله موضوعاتی است که وقتی به آن ورود می‌شود، داد و فریاد خیلی از افراد بلند می‌شود یا در موضوع پایه‌های جدید مالیاتی شاهدیم که در برخی‌ موارد مجلس تصویب نمی‌کند و در برخی موارد هم دولت ورود نمی‌کند. در نتیجه این ۱۹۵ هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی با این وضعیت پایه‌های موجود و شرایط فعلی امکان تحقق ندارد. ا

گر به سمت دگرگونی اساسی نظام مالیاتی می‌رفتند، این درآمد تا ۳۰۰ و ۴۰۰ هزار میلیارد تومان می‌توانست افزایش داشته باشد و این ظرفیت وجود دارد، اما این مساله با پایه‌های موجود و معافیت‌های گسترده مالیاتی و فرار مالیاتی و عدم تصویب پایه‌های جدید مالیاتی امکان محقق‌شدنش وجود ندارد. در نتیجه با شرایط موجود همان ۱۹۵ هزار میلیارد تومان هم امکان محقق‌شدن ندارد چه برسد به اینکه انتظار داشته باشیم این رقم افزایش یابد.»

نگاه مثبت به بودجه غیرنفتی ۹۹

یحیی آل اسحاق اقتصاددان در مورد کلیات بودجه سال ۹۹، گفت: به نظر می‌رسد از لحاظ هزینه‌ای با افزایش نسبت به سال گذشته همراه باشیم و از سویی درآمدهای وابسته به نفت را کاهش خواهد یافت که این موضوع در کنار افزایش ۱۵ درصدی حقوق بازنشستگان و نیز همسان سازی حقوق از نکات مثبت بودجه است.

وی ادامه داد: علیرغم نکات مثبت، پیش‌بینی فروش یک میلیون بشکه‌ای نفت، حصول درآمدهای مالیاتی و فروش حجیم عظیمی از اوراق در کنار تعهدات پیشین و بسیاری از موارد دیگر باعث شده تا اینگونه به نظر برسد که درآمدها و هزینه‌ها همخوانی نداشته باشد و در آینده مشکل آفرین باشد.